თემა 3.

საფინანსო პოლიტიკა - I ნაწილი

საკითხები: სახელმწიფო ფინანსების განსაზღვრება; სახელმწიფო საფინანსო

პოლიტიკის მიზნები და ამოცანები; საფინანსო პოლიტიკის ძირითადი
მიმართულებები; საგადასახადო პოლიტიკის მიზნები, ამოცანები, ფორმები და
მეთოდები; საგადასახადო მექანიზმი და მისი ფუნქციები; სახელმწიფო ხარჯების
ძირითადი კატეგორიები და კლასიფიკაცია; სახელმწიფო დაფინანსების ფორმები;
ხარჯების პოლიტიკის ძირითადი მიზნები, ამოცანები და პრინციპები; სახელმწიფო
დაფინანსების ძირითადი მიმართულებები; სახელმწიფო ვალის დანიშნულება;
სახელმწიფო ვალის პოლიტიკის გატარების პრინციპები; სახელმწიფოს საგარეო და
საშინაო ვალი; სახელმწიფო ვალის მართვის მეთოდები

 გავიხსენოთ, რა არის სახელმწიფო ფინანსები

 თუმცა, სანამ სახელმწიფო ფინანსებზე გადავიდოდეთ, შეეცადეთ,
დამოუკიდებლად გასცეთ პასუხი კითხვას: რით განსხვავდება ფული
ფინანსებისაგან?
 სხვათშორის, ეს ბევრს უჭირს, საკმაოდ ხშირად ამ ორ ცნებას აიგივებენ, არადა
მათ შორის პრინციპული განსხვავებაა:
 ფინანსების ბევრნაირი განსაზღვრება არსებობს, მაგრამ ადვილად რომ
დაგვამახსოვრდეს, მოდით ის შემდეგნაირად ჩამოვაყალიბოთ:
 ფინანსები, ესაა ფული მუდმივ მოძრაობა-განაწილებაში
 აი რატომ: როდესაც ფული (ფულის ერთეული - კუპიურა, მონეტა) მხოლოდ
რაღაცაზე იხარჯება (ვთქვათ იცვლება საქონელზე) ან უბრალოდ მიიღება
რაღაცის სანაცვლოდ (ვთქვათ, შრომის სანაცვლოდ ხელფასის სახით) - ეს
უბრალოდ ფულია.
 მაგრამ, როგორც კი ხდება ამ ფულის აღრიცხვა, განაწილება სხვადასხვა
საჭიროებებისათვის (ანუ, ეკონომიკური ტერმინოლოგია რომ გამოვიყენოთ -
სხვადასხვა ფონდებში აკუმულირება), ხოლო შემდეგ კი ამ ფულის
გადამისამართება სხვადასხვა დანიშნულებით - ეს უკვე ფინანსებია.
 ახლა კი წარმოიდგინეთ სახელმწიფო, რომელიც არ საჭიროებს სახელმწიფო
ფინანსებს და ყაბულდება მხოლოდ ფულის გამოყენებას. ანუ, დავუშვათ, ამ

1
 სახელმწიფოს არ სჭირდება შემოსავლის წყაროს წინასწარ დადგენა-
დაანგარიშება, არ სჭირდება ამ შემოსავლის მიღებაზე ზრუნვა, არ სჭირდება
მიღებული შემოსავლის სხვადასხვა ფონდებში განაწილება-აკუმულირება
(ვთქვათ, არ სჭირდება სახსრების განაწილება საპენსიო ფონდში
პენსიონერებისთვის, კაპიტალურ ფონდში ინფრასტრუქტურის
მშენებლობისთვის და ა.შ.); არ სჭირდება ამ სახსრების ხარჯვის აღრიცხვა,
კონტროლი, არ სჭირდება ამ ყველაფრის აღმრიცხველები - ფინანსისტები,
ეკონომისტები, ბუღალტრები და ფული ქაოსურად შესდის ხაზინაში და გადის
იქიდან - დიდხანს გასტანს ასეთი სახელმწიფო?
 ვფიქრობ, განსხვავება ფინანსებსა და ფულს შორის გასაგებია
 მაშინ დროა, ჩამოვაყალიბოთ სახელმიწფო ფინანსების კლასიკური
განსაზღვრება: სახელმწიფო ფინანსები, ესაა ფულადი ურთიერთობების
ორგანიზების ფორმა, რომლის ერთ-ერთი მონაწილე, ამა თუ იმ ფორმით,
სახელმწიფოა
 ყველა იმ ზემოჩამოთვლილი ღონისძიებების ერთობლიობა - ანუ, უფრო
განზოგადებულად რომ დავახასიათოთ ისინი: სახსრების მობილიზება, მათი
განაწილება და გამოყენება - ესაა სახელმწიფოს საფინანსო პოლიტიკა
 რა მიზნებს შეიძლება ისახავდეს სახელმწიფო საფინანსო პოლიტიკა:
 პირველ რიგში, ალბათ, ესაა სოციალური დაძაბულობის შემცირებაზე ზრუნვა
(რატომ პირველ რიგში ეს - იმიტომ, რომ ნებისმიერი სახელმწიფო
რეგულირება, საბოლოო ჯამში, ემსახურება, ან უნდა ემსახურებოდეს
ადამიანების კეთილდღეობის ზრდაზე, რაც მხოლოდ მშვიდ და სტაბილურ
გარემოშია შესაძლებელი); გარდა ამისა, სახელმწიფო საფინანსო პოლიტიკის
უშუალო მიზანია ფინანსური რესურსებისა და საბანკო სფეროს
სტაბილურობა; ფულადი და სასაქონლო ნაკადების დაბალანსება;
რეგიონებისა და მხარეების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის
გამოთანაბრება.

2
 რა ძირითადი ამოცანების გადაწყვეტის წინაშე დგას სახელმწიფოს საფინანსო
პოლიტიკა ამ მიზნების გადაწყვეტის პროცესში
 1) ესაა სახელმწიფო პროგრამების შესრულების ფინანსური უზრუნველყოფა
 2) რესურსების რაციონალური და სამართლიანი გადანაწილება
 3) ფინანსური მდგრადობის უზრუნველყოფა და სახელმწიფოს ფინანსური
დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა
 4) სამეურნეო სუბიექტებისათვის ხელსაყრელი ფინანსური გარემოს შექმნა
 სახელმწიფოს საფინანსო პოლიტიკა მოიცავს შემდეგ ძირითად მიმართულებს:
ესენია საგადასახადო პოლიტიკა, ხარჯების პოლიტიკა და სახელმწიფო ვალის
პოლიტიკა (ეს სამი მსხვილი მიმართულება გამოვყოთ საბიუჯეტო-
საგადასახადო პოლიტიკიდან და დავუთმოთ დღევანდელი ლექცია), ასევე
ფულად-საკრედიტო პოლიტიკა, რომელსაც მომდევნო ლექციას დავუთმობთ
სრულად. საფინანსო პოლიტიკაში განიხილება ასევე სოციალური
პოლიტიკისა და საინვესტიციო პოლიტიკის მიმართულებებიც, თუმცა ჩვენ
მათ ხარჯების პოლიტიკის დახასიათებისას ქვემოთ მხოლოდ მოკლედ
მიმოვიხილავთ.
 ნებისმიერ სახელმწიფოს მისი სოციალურ-ეკონომიკური, პოლიტიკური თუ
სხვა ამოცანების გადასაწყვეტად სჭირდება შემოსავლები
 შემოსავლის მიღების ძირითადი წყარო სახელმწიფოსთვის კი, ვიცით,
გადასახადებია (თუმცა, არის არასაგადასახადო შემოსავლებიც - როგორიცაა,
მაგალითად, შემოსავლები პრივატიზაციიდან; სახელმწიფო საკუთრების
ფირმებიდან მიღებული შემოსავლები; სესხი)
 სწორედ საგადასახადო სისტემის გამართვისა და უზრუნველყოფის
სახელმწიფო ღონისძიებების ერთობლიობას უწოდებენ საგადასახადო
პოლიტიკას
 რა მიზნები შეიძლება ჰქონდეს სახელმწიფოს საგადასახადო პოლიტიკას
 1) ფისკალური მიზნები - (უკვე აღვნიშნეთ, რომ სხვაგვარად, ფისკალური
მიზნები ესაა შემოსავლების ფორმირება - ანუ შექმნილი (ან შესაქმნელი)
ეროვნული პროდუქტის ნაწილის გადანაწილება საბიუჯეტო სისტემასა თუ
სხვადასხვა არასაბიუჯეტო ფონდებში ისეთი ოდენობით, რომელიც საკმარისი
იქნება სახელმწიფო მმართველობის სხვადასხვა დონეების მხრიდან საკუთრი
ფუნქციების შესასრულებლად)
 2) ეკონომიკური მიზნები - სახელმწიფოს ეფექტიანი მონაწილეობის
უზრუნველყოფა ქვეყნის ეკონომიკის რეგულირების საქმეში (ეკონომიკის

3
 ტემპების ასამაღლებლად, ფიზიკურ კაპიტალში ინვესტიციების
სტიმულირებისათვის და ა.შ)
 3) სოციალური მიზნები - მოსახლეობის სხვადასხვა სოციალურ ჯგუფებს
შორის ქონებრივი (შემოსავლების) უთანასწორობის მოსწორება-შერბილება,
სოციალური დაცვის ამაღლება, ადამიანურ კაპიტალში ინვესტიციების
სტიმულირება
 4) ეკოლოგიური მიზნები - გარემოს დაცვა, ბუნებით სარგებლობის
რაციონალიზაციის უზრუნველყოფა, ბუნებით სარგებლობისათვის
საკომპენსაციო მექანიზმის შექმნა და უზრუნველყოფა, ბუნებრივ კაპიტალში
ინვესტიციების სტიმულირება
 5) საერთაშორისო მიზნები - ორმაგი დაბეგვრის პრაქტიკის თვიდან აცილება,
გადასახადისაგან თავის არიდების მინიმიზაცია, საბაჟო დაბეგვრის
ჰარმონიზაცია
 გამომდინარე იქიდან, თუ ზემოხსენებული საგადასახადო პოლიტიკის
მიზნებიდან რომელია ქვეყნისათვის პრიორიტეტული მისი განვითრების
მოცემულ სოციალურ-ეკონომიკურ ეტაპზე, გამოიყენებენ ამ პოლიტიკის
გატარების სხვადასხვაგვარ ფორმას:
 მსოფლიო პრაქტიკაში ჩამოყალიბდა საგადასახადო პოლიტიკის 3 ძირითადი
ფორმა (საგადასახადო პოლიტიკის 3 მოდელი)
 1) მაქსიმალური გადასახადების პოლიტიკა - რომელიც გულისხმობს
ეკონომიკის დატვირთვას მაქსიმალური გადასახადებით (რაოდენობრივი
თვალსაზრისით გადასახადის სახეების მაქსიმალური ზრდა, ასევე
განაკვეთების ზრდა, საგადასახადო შეღავათების შემცირება), ხოლო
ამოღებული გადასახადებით - მაქსიმალურად შესაძლებელი სახელმწიფო
ინვესტიციების განხორციელებას ან/და სოციალური დანახარჯების
მაქსიმალურად გაზრდას - ასეთი მოდელი (ფისკალური მიზნების
პრიორიტეტულობა სახელმწიფოს სხვა მიზნებთან შედარებით) თანამედროვე
ეპოქაში გამოიყენება ძირითადად ეკონომიკის კრიზისის დროს, ან საომარი
ვითარებისას. თუმცა, ზოგჯერ ამ პოლიტიკას მიმართავენ მშვიდობიან
პერიოდშიც, როგრც ეს ხდება, მაგალითისათვის, სკანდინავიის ქვეყნებში,
სადაც ფისკალურთან ერთად, საკმაო პრიორიტეტით სარგებლობს
სოციალური მიზნები;
 2) ეკონომიკური განვითარების პოლიტიკა - განსხვავებით წინა მოდელისაგან,
ეს პოლიტიკა გულისხმობს მინიმალურ საგადასახადო ტვირთს ეკონომიკაზე,
საშუალო ზომის სახელმწიფო ინვესტიციების განხორციელებას და

4
 მინიმალურ სოციალური დანახარჯებს - ეს მოდელი ძირითადად გამოიყენება
ეკონომიკის ვარდნის პერიოდში, რადგან ამ პოლიტიკის გატარების შედეგად
მცირდება საგადასახადო წნეხი წარმოებაზე, რაც განვითარების სტიმულს
აძლევს მეწარმეობას;
 3) გონიერი გადასახადების პოლიტიკა - ესაა ეკონომიკაზე საშუალო
საგადასახადო სიმძიმის პოლიტიკის გატარება და, იმავდროულად,
მინიმალური სახელმწიფო ინვესტიციებისა და საშუალო სოციალური
დანახარჯების გაწევა - ეს მოდელი გამოიყენება ეკონომიკის სტაბილური
ზრდის პირობებში, ხოლო ამ პოლიტიკაში პრიორიტეტები ნაწილდება
ფისკალურ, ეკონომიკურ და სოციალურ მიზნებს შორის
 საგადასახადო პოლიტიკის უმთავრესი მიზნებიდან გამომდინარე, სათანადო
მოდელის შერჩევისას და მის შესაბამისად, სახელმწიფოები გამოიყენებენ
საგადასახადო პოლიტიკის გატარების განსხვავებულ მეთოდებს
 ჩამოვთვალოთ ისინი:
 1) პირდაპირი და ირიბი გადასახადების თანაფარდობის რეგულირება;
 რას გულისხმობს ეს მეთოდი. ჯერ გავიხსენოთ პირდაპირი და ირიბი
გადასახადების განსაზღვრება: პირდაპირ გადასახადს იხდიან უშუალოდ
გადასახადის გადამხდელები და ეს გადასახადი პირდაპირპროპორიცულია
მათი (გადამხდელების) გადახდისუნარიანობისა, ანუ გადასახადი
გამომდინარეობს უშუალოდ გადამხდელის შემოსავლიდან თუ ქონებიდან.
მაგალითად, პირდაპირი გადასახადია მიღებული ხელფასიდან
სახელმწიფოსთვის გადახდილი საშემოსავლო გადასახადი, რომელსაც იხდის
ხელფასის მიმღები დაქირავებული პირი (მართალია, ამ გადასახადს აკავებს
და რიცხავს სახელმწიფო ხაზინაში დამქირავებელი, ასეთია ამ გადასახადის
ამოღების წესი, თუმცა გადამხდელი სწორედ რომ დაქირავებული პირია), და
რომელიც გამომდინარეობს ამ დაქირავებული მუშაკის შემოსავლის
მოცულობიდან; ასეთივე (პირდაპირი) გადასახადია - ქონების გადასახადი,
რომელიც უკავშირდება იმ გარემოებას, აქვს თუ არა ქონება გადამხდელს და
რა ღირებულებისაა (ან მოცულობისაა) ის.
 არაპირდაპირი გადასახადი კი ამოიღება ამ გადასახადის პროდუქციის ფასზე
დამატების გზით. მაგალითად, თამბაქოზე დაწესებულ გადასახადს (თამბაქო
აქციზით იბეგრება) სახელმწიფო იღებს მისი მწარმოებლის მეშვეობით, მაგრამ
მწარმოებელი ამ გადასახადს უმატებს თამბაქოს ღირებულებას, ყიდის ამ
გაზრდილი ფასით პროდუქციას და თავის მხრივ იღებს (იბრუნებს)
გადასახადს თამბაქოს მომხმარებლისაგან. ანუ თამბაქოს მწარმოებელი

5
 ფაქტობრივად ამ გადასახადის ამოღების შუამავლის როლს ასრულებს, ის
გადასახადის „გამტარია“, ხოლო თამბაქოს მომხმარებელი კი - გადასახადის
ფაქტობრივი გადამხდელია.
 მაშასადამე, პირდაპირი გადასახადის გადამხდელია უშუალოდ შემოსავლის
ან ქონების მიმღები, ხოლო არაპირდაპირის, ანუ ირიბი გადასახადის
საბოლოო გადამხდელია მომხმარებელი
 შესაბამისად სახელმწიფო, გამომდინარე ეკონომიკური მიზნებიდან,
არეგულირებს პირდაპირი და ირიბი გადასახადების თანაფარდობას - მაგ. ეკ.
კრიზისის დროს მიზანშეწონილია საგადასახადო ტვირთის შემსუბუქება
ფირმებისთვის (ანუ პირდაპირი გადასახადების შემცირება) და ამის
კომპენსირება ირიბი გადასახადის გაზრდით (მომხმარებლის ჯიბიდან
დანაზოგის ამოღებით, რომელსაც ის ვერ ელევა კრიზისის დროს)
 2) საგადასახადო პოლიტიკის სხვა მეთოდებია - საერთო-სახელმწიფოებრივი
და ადგილობრივი გადასახადების თანაფარდობის რეგულირება; 3)
დარგობრივი საგადასახადო სიმძიმის რეგულირება, ერთი კატეგორიის
გადამხდელებისაგან მეორეზე საგადასახადო სიმძიმის გადატანა; 4)
პროგრესიული და პროპორციული გადასახადების განაკვეთების
რეგულირება; 5) საგადასახადო შეღავათების, პრეფერენციების,
გადასახადისაგან გათვისუფლების, გამოქვითვების რეგულირება; 6)
გადასახადის ობიექტების, საგადასახადო ბაზის გაანგარიშების, გადასახადის
გადახდის ვადების და მისთ. რეგულირება
 საგადასახადო პოლიტიკის რეალიზაცია (გატარება) ხორციელდება
საგადასახადო მექანიზმის მეშვეობით
 რა არის საგადასახადო მექანიზმი - საგადასახადო მექანიზმი, ესაა
საგადასახადო ურთიერთობების სამართლებრივი ნორმებისა და
საორგანიზაციო ღონისძიებების ერთობლიობა, რომელიც მოიცავს შემდეგ
ძირითად ფუნქციებს:
 მართვის ფუნქციას (საგადასახადო სისტემის ფუნქციონირებაზე
პასუხისმგებელი სახელმწიფო ორგანოების ფუნქციონირება);
 დაგეგმვის ფუნქციას (ეკონომიკურად გამართლებული გადასახადის
მოცულობის შესაბამის ვადებში გაანგარიშება-დაგეგმვაზე პასუხისმგებელი
უწყებების ფუნქციონირება);
 საზედამხედველო ფუნქციას (გადამხდელების აღრიცხვისა და მათი
სამეურნეო საქმიანობის, ასევე საგადასახადო კანონდარღვევებზე
ზედამხედველი ორგანოს ფუნქციონირება);

6
 იძულების ფუნქციას (გადასახადის გადახდის იძულების უზრუნველმყოფი
უწყების ფუნქციონირება)
 ინფორმირებისა და კონსულტაციის ფუნქცია (საგადასახადო ცვლილებებსა და
გადასახადის გაანგარიშების წესებზე გადამხდელის ინფორმირება-
კონსულტაციაზე პასუხისმგებელი ორგანოს ფუნქციონირება
 მოდით, ძალიან რომ არ გადავტვირთოთ ეს საკმაოდ ვრცელი თემა, აქ
დავასრულოთ მისი პირველი ნაწილის განხილვა და მომდევნო თემაზე ისევ
გავაგრძელოთ საუბარი საფინანსო პოლიტიკაზე