Тип на документа: авторски материал Автор / Източник:

Aвтор/Източник: Сюлейман Башов

Сюлейман Башов
Обнародван/Публикуван на: 2022-06-14
Дайджест "Търговско и облигационно право", 2022 г., кн. 06, стр. 1 Визирани нормативни актове:
Закон за кредитните институции, Чл. 107
Закон за кредитните институции, Чл. 108
Закон за кредитните институции, Чл. 109
Закон за кредитните институции, Чл. 112

Линк в ЕПИ: http://epi.bg/display.php?tid=985492

Линк в Електронни издания: https://e.trudipravo.bg/targovsko-i-obligatzionno-pravo/targovtzi/otnosno-pravnata-figura-na-kvestora-po-zakona-za-
kreditnite-instituczii/

Информация за цитиране:
Башов, С. Относно правната фигура на квестора по Закона за кредитните институции. Дайджест „Търговско и
облигационно право“, бр. 6 (2022)

ОТНОСНО ПРАВНАТА ФИГУРА НА КВЕСТОРА ПО ЗАКОНА ЗА

КРЕДИТНИТЕ ИНСТИТУЦИИ
Проблеми на практиката
В обективното ни право фигурата на квестора възниква с приемане на Закона за
банките и кредитното дело (ЗБКД, обн. ДВ, бр. 25 от 27 март 1992 г.1). Впоследствие тя е
пренесена и в други закони2. Нейната поява в законодателството бързо е привлякла
вниманието на теорията3, като някои от изведените от нея концепции са получили
нормативно изражение в действащия Закон за кредитните институции (ЗКИ, обн. ДВ, бр.
59/2006 г., изм. и доп. ДВ, бр. 25/2022 г.). Други значими въпроси обаче остават
дискусионни и към момента. След учредяване на квесторски надзор над Корпоративна
търговска банка през 2014 г. правната уредба на този режим стана предмет на множество
съдебни дела, образувани пред общите и административните съдилища. Практиката срещна
затруднение по редица въпроси, свързани със статута и естеството на дейността на
банковите квестори. С ключово значение се откроява проблемът дали те имат качеството
на държавни органи, а свързани с него са и останалите въпроси, пораждани на тази
плоскост. Тяхното правилно разрешаване има огромно практическо значение. За това целта,
която си поставя настоящата статия, е да направи опит да отговори поне на част от
поражданите въпроси в това отношение.

1. Обща характеристика на банковата квестура и сравнение с близки правни

фигури
Думата „квестор“ произлиза от латинската дума quaestor4 с буквално значение
разследващ, наблюдаващ (от quastio, респ. quaerо). В периода на Римската република
квесторите са лица, натоварени с правомощия по опазване и контрол на финансите и хазната
на държавата. От зрителния ъгъл на правната уредба в ЗКИ квесторите също имат подобни
защитни функции, насочени към опазване на имуществото на поверената им търговска
банка (вж. чл. 108, ал. 3 ЗКИ). Оттук и подходът на законодателя да означи коментираните
длъжностни лица с наименованието квестор заслужава специално внимание. Това е
демонстрация на приемственост с римската традиция, каквато не се наблюдава в
европейските нормативни актове5. Освен като охранител на банковото имущество,
квестурата може да се яви и като особена форма на надзор върху дейността на банките. Тя
се учредява от управителния съвет на Българската народна банка само при наличие на
очертаните от ЗКИ предпоставки. Възможността за назначаване на квестори се обосновава
със задължението на всяка централна банка да осигурява стабилност и сигурност на
банковата система. По тази линия всяка държава поддържа система за гарантиране на
влоговете в банките. При една банкова несъстоятелност за държавата възниква задължение
да изплати на вложителите гарантирания размер на техните влогове. Ето защо тя (като фиск)
е и пряко заинтересована имуществото на банките да бъде опазвано. В противен случай ще
бъде засегната държавната финансова система. Това оправдава нейната възможност чрез
определени държавни органи да постави изпадналата в опасност от неплатежоспособност
банка под свой контрол с цел тя да бъде оздравена или да бъде запазено останалото й
имущество.

Съгласно действащата правна рамка квесторски режим може да се учреди в две

основни хипотези. Първата касае случаите на отнемане на банковата лицензия. Тази
хипотеза се визира в чл. 36, ал. 5 и чл. 103, ал. 2, т. 25 ЗКИ. Специфично тук е, че на банката
задължително се назначават квестори, които я управляват до назначаване на синдик или
ликвидатор (в зависимост дали ще последва производство по несъстоятелност или
ликвидация - вж. чл. 106, ал. 3 ЗКИ). Втората хипотеза, при която се предвижда учредяване
на квестура, зависи от преценката на надзорните органи. Условие за това е наличието на
нарушение по чл. 103, ал. 1 ЗКИ. При наличие на някое от визираните там нарушения
управителният съвет на БНБ като държавен надзорен орган може да учреди квестура.
Законът поставя само една отрицателна предпоставка и тя е да не са налице условията за
назначаване на временен управител по чл. 46 ЗВПКИИП6 (вж. чл. 103, ал. 2, т. 24 ЗКИ). С
оглед на двете хипотези, при които се допуска учредяването на квестура, ЗКИ предвижда
два вида квесторски режими7. Единият е оздравителен и се отнася до квестурата на
банки, чийто лиценз не е отнет. Тук квесторите имат за задача да отстранят допуснатите
нарушения и да оздравят банката в определения оздравителен период. Вторият режим е
охранителен и се отнася до банката, чийто лиценз е отнет. Тук задачата на квесторите е
да запазят банковото имущество до назначаване на органите, управляващи съответното
производство (несъстоятелност или ликвидация). Оздравителната квестура е форма на
извънредно държавно управление и надзор над банка, чийто лиценз не е отнет. По тази
причина тя не може да продължава неограничено. Максималният допустим срок е
шестмесечен - чл. 106, ал. 2, изр. първо на ЗКИ. Ако в същия срок банковия лиценз не е
отнет, правомощията на квесторите се прекратяват, а правата на всички органи на банката
се възстановяват (чл. 106, ал. 2, изр. второ на ЗКИ). В обикновения случай с факта на
учредяване на квестура назначените квестори заместват управителния и надзорния съвет
(съвета на директорите) на банката, с оглед на което поемат нейното оперативно
управление. Наред с тази възможност, ЗКИ предвижда и по-смекчен режим, при който
правомощията на банковите органи се запазват, а на квесторите се възлага упражняване на
оперативен надзор върху тяхната дейност (вж. чл. 107а ЗКИ). Следва да се посочи, че
оздравителният квесторски режим е значително по-интензивна форма на държавна
намеса в дейността на банката в сравнение с назначението на временен управител по
чл. 46 ЗВПКИИП8. Квестурата е форма на извънредно държавно управление и надзор при
особено тежки условия. Тази особеност предопределя широкия кръг от правомощия, с
които разполагат банковите квестори. В това число попадат не само правомощията на
органите на оперативно управление (управителния и надзорния съвет, респ. на съвета на
директорите), но дори и на общото събрание на акционерите. Последното обстоятелство се
разглежда в теорията като характеристичен белег за подобен род спасителни режими9.
Видно от разпоредбата на чл. 107, ал. 1 ЗКИ, квесторите упражняват всички правомощия на
надзорния и управителния съвет (съвета на директорите) на банката, а при условията на чл.
109 и чл. 110 ЗКИ те упражняват правомощията на общото събрание на акционерите. При
условията на визираната правна уредба квестурата дава възможност на надзорните органи
да завземат пълното оперативно управление на банката, поставяйки я под свой тотален
контрол. Що се отнася до фигурата на временния управител, неговите правомощия са
значително по-ограничени. Той също може временно да замени ръководния орган на
банката, но не може да засяга по друг начин правата на акционерите (като се изключи,
разбира се, фактът на неговото назначение, което по принцип става не по тяхно желание) -
чл. 46, ал. 15 ЗВПКИИП. Временният управител не разполага и с правомощията на
квесторите, които имат принудителен административен характер. Задачите, които
временният управител може да осъществява извън правомощията на ръководния банков
орган, се определят с акта за назначаване. Тези задачи са предварително лимитирани в
закона и се свеждат до управленски мерки с оглед възстановяването на банката. Основа на
тези мерки е правото на временния управител да иска оценяване на нейното финансово
състояние - чл. 46, ал. 10 ЗВПКИИП. Освен обикновено управление, квесторите са
овластени да прилагат и редица мерки на административна принуда. Те са предвидени като
изключителна за тях компетентност в ЗКИ. За тези мерки ще стане дума по-нататък. Преди
това трябва да се поясни, че в статута на временния управител се наблюдава още една
значима отлика спрямо квестора. Временният управител по принцип може да работи
съвместно с ръководителите на банката (чл. 46, ал. 15 ЗВПКИИП), докато принципът при
квестурата е, че заменя в правомощията управителния и надзорния съвет (съвета на
директорите). Възможността да се предвидят ограничения в дейността на квесторите е по-
скоро изключение (чл. 107, ал. 1 ЗКИ). Констатираните различия са основание режимът на
временния управител да е допустим за по-дълъг срок от квесторския - до една година от
назначението, като той може да се подновява (чл. 46, ал. 15 ЗВПКИИП). При все това
сходствата между двете фигури са отчетливи10 и това обяснява защо законът допуска
временният управител да може да осъществява и функцията на квестор (чл. 46, ал. 17
ЗВПКИИП), а в режим на преструктуриране по ЗВПКИИП всяка от тези две правни фигури
може да изпълнява функциите на извънреден управител (чл. 54, ал. 5 ЗВПКИИП). Тук е
мястото да се уточни, че временният управител, квесторът и извънредният управител са
субекти, които изпълняват своите правомощия в различни „състояния“ на банката.
Назначението на временен управител, както стана дума, е по-лека форма в сравнение с
оздравителния квесторски режим. Временният управител е фигура в режим на
възстановяване на търговската банка, а извънредният управител се назначава, за да замени
ръководния орган на банката, когато тя е в режим на преструктуриране (чл. 54, ал. 1
ЗВПКИИП).

2. Правно положение на квесторите съгласно ЗКИ

Независимо дали става дума за оздравителен или охранителен квесторски режим,
назначените квестори заемат своята длъжност по силата на административен акт на
надзорния орган. По своето правно естество този акт представлява принудителна
административна мярка, с която се преустановяват всички или част от правомощията на
управителния и надзорния съвет (съвета на директорите) на отделната банка (чл. 107, ал. 1
ЗКИ). Назначаващият орган е управителният съвет на БНБ, тъй като на него е възложена
компетентността по упражняване на правомощия за надзорно въздействие в банковия
надзор. Основна задача на назначените квестори е да осигуряват защита на активите на
банката, на нейната документация и информация (чл. 108, ал. 3 ЗКИ). Погледът върху
правното им положение разкрива, че те не са нито органи на надзорната институция (БНБ),
нито на поверената им търговска банка11. В същия момент квесторът упражнява
правомощията на органите на съответната банка, както и правомощия близки до надзорните
правомощия на органите на надзорната институция. Предвид на това той е особена правна
фигура, която се характеризира с известен двойствен режим. В общия случай от момента на
учредяване на квестура всички правомощия на надзорния и управителния съвет (съвета на
директорите) на банката се преустановяват и се упражняват от квесторите, доколкото в акта
за назначаването им не са предвидени ограничения (чл. 107, ал. 1 ЗКИ). Между назначените
квестори и търговската банка обаче не съществува управителско правоотношение12.
Последното е частноправно отношение, което възниква между банката като търговско
дружество и членовете на неговия управителен орган, и се състои от органно
правоотношение и договорно правоотношение. Става дума за две самостоятелни
правоотношения, възникващи от различен юридически факт. Те имат различно съдържание
и се прекратяват на различни основания. В първия случай става дума за организационно
търговско правоотношение, а във втория за договорно правоотношение, произтичащо от
договор за възлагане на управление13. Между квестора и търговската банка такива
правоотношения не съществуват. Квесторите осъществяват законовите си правомощия по
силата на административен акт на надзорния орган.

По-конкретният поглед на уредбата спрямо отношенията между квестора и банката

разкрива следната картина. От една страна, квесторите заместват управителния и надзорния
съвет (съвета на директорите) на поверената им банка, правомощията на които се
преустановяват, доколкото в акта за назначаване не са предвидени ограничения (чл. 107, ал.
1 ЗКИ). От друга страна, квесторите могат да прехвърлят някои от правомощията си на
членовете на съветите, чиито права са преустановени (по аргумент от чл. 107, ал. 4 ЗКИ).
Съвсем основателно тук възниква въпросът кои точно правомощия могат да бъдат
„прехвърлени“? Каталогът с правомощия, които квесторите притежават съгласно гл. XI,
раздел VII ЗКИ, включва голям брой такива с принудителен характер. В това число са
например правомощията по чл. 108, ал. 3, ал. 4 и ал. 7 ЗКИ, чл. 109, чл. 110 ЗКИ, както и чл.
111, ал. 2 ЗКИ. Не смятам, че те могат да се прехвърлят на което и да било лице, тъй като са
предвидени като изключителна компетентност на квесторите. Тази компетентност им
придава качеството на органи на власт. Нейното прехвърляне би означавало делегиране на
властнически правомощия, а това изначално обезсмисля квесторския режим. Всяко
назначение на банковите квестори се предхожда от специално производство, в което се
оценява тяхната пригодност за изпълнение на конкретните задачи в поверената им банка.
Освен това по дефиниция квесторите не трябва да имат отношения с нея, които пораждат
основателно съмнение за тяхната безпристрастност (чл. 105, ал. 2 ЗКИ). Тази уредба се
обезсмисля, ако квесторите свободно могат да прехвърлят очертаните по-горе правомощия
на лицата, чието лошо управление е предизвикало самото учредяване на квестура. Имайки
предвид изложеното, считам, че в чл. 107, ал. 4 ЗКИ законодателят е искал да предвиди
възможност за прехвърляне само на онези правомощия, които по принцип са част от
функцията на управителния и/или надзорния съвет (съвета на директорите) и са от
частноправен порядък. Така споменатата разпоредба дава възможност на някой от
членовете на съветите да бъдат „възстановени“ част от правомощията, които са
преустановени от момента на учредяване на квестурата. Аргумент в подкрепа на тази теза
е и систематичното място на алинея 4 в чл. 107 ЗКИ. Видно е, че тя се съдържа в
разпоредбата, касаеща заместването на квесторите в правомощията на управителния и
надзорния съвет. Поради това и прехвърлянето, за което говори алинея 4, следва да се
тълкува до правомощията на управителния и надзорния съвет (съвета на директорите).
Изводът се потвърждава и от шестата алинея на същия член, според която действията и
сделките, извършени от името и за сметка на банката без предварително упълномощаване
от квесторите, са нищожни. Тази алинея очевидно визира упражняването на правомощия от
ресора на ръководните банкови органи, функциите на които са били преустановени. От
момента на учредяване на квестура, тяхното извършване от лице, различно от квесторите,
е възможно само след неговото упълномощаване (т. е. чрез „прехвърляне“ на правомощие
по смисъла на ал. 4 от същия член). Според чл. 107, ал. 4 ЗКИ по преценка на квестора някои
от тези правомощия могат да се прехвърлят и на трети лица. Законът не ограничава кръга
на тези лица до персоналния състав на банката, както и не поставя условия те да отговарят
на определени условия (например условията за заемане на длъжността, чиито правомощия
се „прехвърлят“). По тази причина според мен и тук законодателят по-скоро е целял
изрично да подчертае възможността на квестора да упълномощава трети лица да извършват
конкретни действия от името на банката, но не и да им прехвърли обособени функции от
ресора на управителния и надзорния съвет.
По-горният коментар налага извода, че квесторите имат двойнствен правен режим.
От една страна, те упражняват правомощията на управителния и надзорния съвет (съвета
на директорите) на поверените им банки, а при условията на чл. 109 и чл. 110 ЗКИ - и на
общото събрание на акционерите. При това не бива да се пропуска фактът, че между
квесторите и търговската банка не съществува управителско правно отношение
(организационно търговско правоотношение и правоотношение по договор за възлагане на
управление). Ето защо макар според буквалния смисъл на чл. 107, ал. 1 ЗКИ квесторите да
заместват управителния и надзорния съвет (съвета на директорите) на банката, те не са в
идентично положение с тях. По тази причина разпоредбите, уреждащи правомощията на
последните, следва да се прилагат съответно, а не директно спрямо квесторите. Те например
няма да могат да упражняват онези правомощия на банковите администратори14, които са
свързани със сключените между тях договори за управление. Този теоретичен извод може
да се конкретизира с пример от съдебната практика, която правилно приема, че статутът на
банковите квестори е различен от този на администраторите. Ето защо например на
квесторите се отрича правото да прекратяват трудови договори на основание чл. 328, ал. 2
КТ, с каквото право по принцип разполагат управителите, сключили договор за управление
- така Решение от 28.09.2015 г. на СРС по гр. д. № 6736/2015 г., потвърдено с Решение №
2202 от 17.03.2016 г. на СГС по в. гр. д. № 11/2016 г. Последното е обжалвано пред ВКС, а
един от касационните въпроси е „съществува ли идентичност между функциите и
правомощията на квесторите на банка и на изпълнителите по договор за управление?“.
По подадената жалба е образувано гр. д. № 2313/2016 г., III г. о. на ВКС, но върховните
съдии не допускат делото до касационно обжалване (вж. Определение 632/07.10.2016 г. по
гр. д. № 2313/2016 г., III г. о. на ВКС). Все пак по касационния въпрос те посочват, че
„когато управляващият се назначава по преценка на определен орган (а с него не се сключва
договор), когато правомощията на управляващия са ограничени и стриктно определени в
закон, когато не му се предоставя възможност свободно да формулира задача, която да
постигне, когато е предвидена възможност да му се дават задължителни предписания и
дължи отчет за всяка предприета стъпка, когато за управляващия е предвиден срок на
действие (до назначаване от съда на ликвидатор или синдик) и възнаграждението му не е
обвързано с постигане на финансов резултат, какъвто е случаят с квесторите, съгласно
ЗКИ, не може да се счете, че е налице идентичност между функциите и
правомощията на квесторите на банка и на изпълнителите по договор за управление,
съответно те не разполагат с правомощията по чл. 328, ал.2 КТ и не могат да
прекратяват трудови договори на посоченото основание. Квесторите се назначат само
от УС на БНБ, при наличие на конкретно посочени предпоставки, правомощията им не са
породени от облигационна връзка, а са изрично уредени в специален закон, включително и
начина на вземане на решенията и на упражняване на правомощията им, поради което не
може да се приеме, че те могат да сключват гражданскоправен договор за поръчка,
какъвто е характерът на този по чл. 328, ал. 2 КТ“. Макар горното определение да е
постановено по строго конкретен казус, според мен от него може да се направи по-общото
заключение, в смисъл че квесторите упражняват правомощията на управителния и
надзорния съвет (съвета на директорите) само доколкото те са насочени към изпълнение на
възложените им законови функции - оздравяване на банката и охраняване на нейното
имущество. Видно от това, те например не могат да заличават учредени от длъжници
обезпечения (чл. 111, ал. 3 ЗКИ), тъй като това би довело до засягане на имуществените
права на поверената им банка. Освен че упражняват правомощията на банковите
администратори, квесторите упражняват и специфични правомощия, по силата на които
прилагат мерки на административна принуда - например прекратяват плащанията на
дивиденти или други форми за разпределение на капитал (чл. 108, ал. 7 ЗКИ); ограничават
и лишават от достъп до информация редица служители на банката (вж. чл. 108, ал. 3 ЗКИ);
спират изпълнението на решения, взети от общото събрание или от управителните органи
на банката. Особени по характер принудителни мерки се предвиждат в чл. 109 и чл. 110
ЗКИ. Според тях квесторите могат да преобразуват банката или да увеличат нейния
капитал, включително да отнемат правата на акционерите по чл. 194, ал. 1 и 2 от Търговския
закон (вж. чл. 110, ал. 4 ЗКИ). Без съмнение посочените правомощия материализират мерки
на административна принуда, прилагането на които произтичат от властническата природа
на фигурата на квестора. Очертаната държавна принуда се простира обаче само спрямо
самата банка (респективно нейните администратори, служители и определени „свързани“ с
нея лица като нейните акционери), но не и по отношение на трети лица (например
контрагенти на банката15). В този смисъл наред с упражняването на правата на ръководните
органи на банката, квесторите несъмнено действат и като административни органи, тъй като
разполагат с властнически (административни) правомощия16. За това и квесторите влизат в
банката от позицията на носители на властнически правомощия, а не на обикновени
корпоративни органи. От такава позиция те влизат в търговската банка и при учредена по-
лека форма на оздравителен квесторски режим. Става дума за режим, при който
правомощията на органите за управление на банката се запазват, но на квесторите се дава
правомощие да одобряват техните решения (чл. 107а, ал. 1, т. 1 и 2 ЗКИ), както и
предварително да разрешават сделките, дейностите и операциите, за които БНБ е
преценила, че банката следва да извършва само с разрешение на квестора. В този случай
квесторите упражняват една типична надзорна дейност, фокусирана единствено върху
поверената банка. При това правомощията на квестора по чл. 107, ал. 1 ЗКИ приличат на
разрешително-ограничителните надзорни правомощия на органите на БНБ. Особеното е, че
тук те на практика могат да обхванат цялата дейност на банката за разлика от правомощията
на органите на БНБ, които се отнасят само до определени сделки и дейности в банката17. В
хипотезата на този режим назначените квестори разполагат и с установителните
правомощия, предвидени в чл. 107а, ал. 2 ЗКИ. Подобно на правомощията на органите на
БНБ и тук законодателството обезпечава безпрепятственото функциониране на квесторския
режим чрез общо задължение на всички служители на банката за съдействие на квесторите
при осъществяване на възложените им правомощия (чл. 112, ал. 2 ЗКИ). Във връзка с
правото им на достъп до помещенията, документацията и имуществото на банката те могат
да искат съдействие от прокуратурата и органите на Министерството на вътрешните работи,
а последните са длъжни да се отзоват - чл. 108, ал. 2 ЗКИ. Очертаните дотук правомощия
имат публичноправен характер и оформят властническата компетентност на квесторите. В
тази светлина трябва да се има предвид отдавна обоснованото и общоприето разбиране в
правната наука, че компетентността е правосубекността на държавния орган18. От тази
гледна точка самото възлагане на властнически правомощия на квестора автоматично му
придават качеството на държавен орган19. Показателно в това отношение е и
обстоятелството, че само физическо лице може да изпълнява функциите на квестор. Няма
как квесторската функция да се възложи на юридическо лице, а причината за това е, че
компетентността и юридическата личност са две категории правосубектност, които не
могат да бъдат съчетани20. Функциите на държавен орган винаги се упражняват от едно или
колегиум от няколко физически лица и не съществува възможност те да се упражняват от
юридическо лице21. Фактът, че квесторът може да упражнява правомощията на банковите
администратори, не опровергава казаното по-горе, а подчертава неговата двойствена правна
природа. Той действа от името на банката, когато упражнява правомощията на неговите
администратори, и от името на държавата, когато упражнява властническите си
правомощия. Отново обаче следва да се подчертае, че властническият характер на фигурата
на квестора се проявява само в рамките на надзорното правоотношение с търговската банка.
Спрямо нейните контрагенти квесторът е просто лице, което изразява волята на банката22.

3. Практически проблеми на правната уредба

По-горният анализ хвърля светлина върху теоретичната страна на коментираната
тема. Но действащата правна уредба не дава задоволителен отговор на редица въпроси,
когато нещата се прехвърлят на плоскостта на юридическата практика. Само на част от тези
въпроси може да се даде отговор през призмата на изложената теоретична рамка. С особено
практическо значение се открояват няколко важни проблеми, които ще се разгледат по-
нататък. Преди всичко нужно е да се осветли характерът на дейността и волеизявленията
на банковите квестори. Трябва да се постави на обсъждане дали техните волеизявления са
административни актове, респ. дали дейността им може да се определи като
административна. С особена значимост в практиката се поставя проблемът дали БНБ може
да се разглежда като „възложител на работа“ и да носи гаранционна отговорност за вреди,
причинени от дейността на квесторите. На тези въпроси съдебната ни практика трябваше
да търси отговор след множеството искове за вреди, предявени срещу квесторите на
Корпоративна търговска банка, назначени след поставянето й под специален надзор23 през
юни 2014 г. Лаконичната нормативна уредба очаквано доведе до разнопосочни съдебни
решения.

По първия поставен проблем в литературата се споделя тезата, че волеизявленията

на квесторите представляват административни актове24. Двойственият правен режим, с
който се характеризира коментираната правна фигура, според мен потвърждава верността
на тази теза. Тя е принципно валидна за случаите, в които квесторът упражнява
властническите си правомощия, произтичащи от предвидената му в ЗКИ компетентност.
Както се разгледа по-горе, наред с правомощията на управителния и надзорния съвет
(съвета на директорите), квесторите упражняват и властнически правомощия, при които
действат като административен орган. Тази хипотеза е различна от случаите, при които
упражняват правомощията на банковите органи25, тъй като при тях действат от името на
съответната банка. На тази плоскост те например могат да договарят от името на банката и
да извършват сделки от нейно име (вж. например чл. 111, ал. 1, изр. второ ЗКИ). Тъй като
посочените действия се извършват от името на банката, породените от тях спорове ще имат
частноправен характер. В тях квесторът взема участие като представляващ търговската
банка. Следва да се уточни, че по отношение на властническите волеизявления на
квесторите АПК е неприложим, тъй като попадат в обхвата на чл. 22, т. 1 от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Оперативният характер на квесторския
режим като средство за максимално бързо разрешаване на проблемите на банката е
несъвместим с общите процедури при издаването на административните актове по АПК.
Оперативният характер на банковата квестура, както и краткият срок, за който тя се
учредява, също са несъвместими с възможността за обжалване на техните актове с
властнически характер. Това би ангажирало квестора в множество съдебни производства,
което би го отклонило от основната му функция в банковия надзор. По тази причина удачно
би било в ЗКИ изрично да се уточни, че неговите актове с властнически характер не
подлежат на обжалване. Тук е важно да се поясни, че въпреки възможността на надзорния
орган да дава задължителни предписания на квестора, както и по всяко време да прекрати
неговите правомощия, той не е по-горестоящ орган спрямо него по смисъла на чл. 81, ал. 1
от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Ето защо недопустимо би било
определено заинтересовано лице да оспори пред надзорния орган акт, действие или
бездействие26 на квестора с довода, че той се отклонява от дадените му предписания. Ако
същият действително се отклонява от тях, основно средство в ръцете на заинтересованите
е да сигнализират надзорния орган, а това е допустимо на общо основание по АПК. В
заключение следва да се подчертае още веднъж, че оперативното естество на квесторския
режим предпоставя принципната необжалваемост на неговите актове с властнически
характер, но това трябва да бъде изрично уредено в ЗКИ. В момента пропускът в това
отношение е законова празнота и създава проблем за практиката, тъй като оставя
впечатление, че ЗКИ не разглежда квестора като държавен орган.
 По-значима съдебна практика относно фигурата на квестора по ЗКИ се формира във
връзка с искове за обезщетение на вреди от дейността на квесторите на Корпоративна
търговска банка. Единият подход, наблюдаван на тази плоскост в практиката, показва, че
исковете се предявяват срещу БНБ по реда на Закона за отговорността на държавата и
общините за вреди (ЗОДОВ), а претенциите се основаваха на „неупражнен от нейните
органи надзор върху дейността на квесторите“. Юриспруденцията на административните
съдилища обаче се обедини около разбирането, че БНБ не носи отговорност за действията
и бездействията на квесторите. Мотивите в тази насока гласят, че упражняваният от БНБ
надзор не трябва да се поставя под общ знаменател с дейността на квесторите. Поддържа
се, че между тях трябва да се прави разлика, тъй като БНБ упражнява надзор, но оперативно
управление на банката е поверено на квесторите, а законът не въвежда презумпция за тяхна
недобросъвестност, която от своя страна да налага непрестанен контрол и наблюдение
върху дейността им от подуправителя на БНБ. На тази основа след като квесторите не са
органи и длъжностни лица на централната банка, съдилищата изтъкват, че последната няма
как да носи отговорност за техните действия - вж. Решение № 2904/30.04.2018 г. по адм. д.
№ 6771/2017 г. на АССГ, I о. 20 с-в., потвърдено с Решение № 7872/30.06.2021 г. по адм. д.
№ 9734/2018 на III отд. на ВАС. Съществува и друга практика, при която предявените
срещу БНБ искове за обезщетение на вреди се позовават пряко на действията и
бездействията на самите квестори, а не на органите на централната банка. При тях
първоначално възникна препирня между административните и общите съдилища, тъй като
нямаше единомислие по приложимия за тях ред. Така например Определение №
42/27.12.2016 г. по дело № 13/2016 г. на смесен петчленен състав на ВКС и ВАС приема,
че компетентен да се произнесе по тях е административният съд по реда на ЗОДОВ. В
обратна посока е позицията, обективирана в Определение № 38 от 25.04.2018 г. на ВАС по
адм. д. № 80/2017 г., (5- членен с-в на ВАС и ВКС), според която специалният ред по
ЗОДОВ тук е неприложим, а спорът следва да се разглежда по общия ред в ЗЗД (от общите
съдилища). Аргументът, който се изтъква в посочените актове, е, че дейността на
квесторите не е административна, а това изключва приложението на ЗОДОВ. Впоследствие
практиката се уеднакви в тази посока, при това без да се държи сметка за характера на
конкретните действия, от които се твърди да са понесени вреди. Тоест съдилищата
възприеха тезата, че дейността на квесторите по принцип няма административен характер.
На тази основа, за да се обоснове допустимостта на исковете срещу БНБ, в практиката се
възприе тезата, че централната банка е „възложител на работа“ по чл. 49 ЗЗД27 спрямо
назначените от нейния управителен съвет квестори. В тази насока могат да се изложат
мотивите на Решение № 429 от 16.01.2020 г. на СГС по гр. д. № 5700/2018 г. В него
правилно се акцентира, че квесторите не са длъжностни лица или органи на БНБ. По-
нататъшните изводи обаче се пренасят на друга плоскост и съдът споделя, че „независимо
от това, съгласно чл. 106, ал. 1 ЗКИ квесторите се назначават и освобождават именно
от БНБ в случаите, когато се налага БНБ да постави банка под специален надзор при
изрично предвидените основания за това по чл. 115, ал. 1 ЗКИ, като съгласно разпоредбата
на чл. 116, ал. 1 ЗКИ именно БНБ назначава квестори, ако такива не са били назначени
преди това и определя техните правомощия“. На този фон, крайният извод на решаващата
инстанция е, че „е налице възлагане от страна на БНБ по смисъла на ЗЗД, респективно
(…), че между БНБ и назначените от нея квестори е налице възлагателно
правоотношение, поради което БНБ следва да носи гаранционно-обезпечителна
отговорност за тяхната дейност“. Същият извод е възприет и от Софийския апелативен
съд, пред който горното решение е обжалвано - вж. Решение № 10134/02.08.2021 г. по гр.
д. № 1281 по описа за 2020 г. на САС, г. о., 8 с-в28. По въпроса за наличие на възлагане на
работа от БНБ на банковите квестори съдебният състав е препратил към мотивите на
първата инстанция. Тук заслужава да се отбележи, че в съдебните актове масово се смесват
понятията „държавен орган“ и „държавно учреждение“. В случая следва да се поясни, че
управителният съвет на БНБ е държавният (надзорен) орган, а не БНБ, която е държавно
учреждение. Смесването им в практиката се предпоставя от самия закон (ЗКИ), който също
не е прецизен в това отношение. Порочният нормативен подход, при който законът
„възлага“ компетентност на учреждение, а не на конкретния държавен орган, има дълга
история у нас и остро се критикува в правната наука29. По тази причина чл. 106, ал. 1 ЗКИ,
на който съдилищата се позовават, подлежи на корективно тълкуване, защото не БНБ, а
нейният управителен съвет (в качеството на държавен надзорен орган) назначава банкови
квестори. Надзорната мярка, по силата на която се учредява квестура, поражда
правоотношения от публичноправен порядък между управителния съвет на БНБ и отделния
квестор. Между БНБ (като юридическо лице) и назначените от нейния управителен съвет
(държавния орган) квестори обаче не съществува нито служебно, нито трудово
правоотношение. Въпреки че съдилищата държат сметка за последното обстоятелство, те
все пак определят БНБ като „възложител на работа“ спрямо банковите квестори, което
очевидно се явява прагматичен подход. Всъщност отдавна се наблюдава склонността на
практиката да тълкува по-широко понятието възложител на работа, с оглед на което се
разширява приложното поле на гаранционно-обезпечителната отговорност по чл. 49 от
Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). В унисон с този прагматичен подход в теорията
се поддържа виждането, че възлагане на работа може да възникне и по силата на
административен акт30. В разглеждания тук случай този административен акт е издаден от
управителния съвет на БНБ, който освен че е държавен орган, е орган и на надзорната
институция (БНБ). От тази гледна точка наличието на „възлагателно“ правоотношение
според мен следва да срещне подкрепа. Разбира се, допустимостта на предявения иск е
твърде различен въпрос от въпроса за неговата основателност. В това отношение от
значение е разпоредбата на чл. 112, ал. 1, изр. второ на ЗКИ, според което квесторът носи
отговорност само за вреди, причинени от него умишлено. Ограничената отговорност на
квестора на практика ограничава и отговорността по чл. 49 ЗЗД на възложителя на работа,
защото в практиката отговорността на последния се разглежда като акцесорна на
отговорността на конкретния деликвент31.
 Макар понастоящем в практиката да се приема, че дейността на квесторите не е
административна, според мен отговорът на този въпрос не може да е така еднозначен. Както
по-горе се разгледа, в редица отношения квесторите упражняват властнически правомощия.
Изразяваните на тази основа волеизявления несъмнено представляват административни
актове. Последните се издават въз основа на закона и създават или засягат права (или
законни интереси) на надзираваната банка, нейни служители или акционери. Това виждане,
както се посочи, се споделя трайно в правната литература. Несъмнено тази категория
правомощия придава административен характер на извършваната дейност и обуславя
прилагането на ЗОДОВ по претенциите за обезщетение на вреди от тях. От тази гледна
точка, според мен съдебната практика трябва да държи сметка за качеството, в което
отделният квестор е действал и във връзка с което произтича претенцията за
обезщетяването на вреди. Ясно е, че въпросът относно това по кой закон (дали ЗОДОВ или
ЗЗД) ще бъдат разгледани предявените на тази основа искове има съществено практическо
значение. Претенциите за обезщетение на вреди от административната дейност на
квесторите трябва да се разглеждат по ЗОДОВ. Макар теоретично обосновано, това
виждане обаче среща голямо практическо затруднение по редица причини (принципната
необжалваемост на актовете на квестора не е сред тях32). Както стана дума, квесторите не
са нито органи на БНБ, нито са нейни длъжностни лица. Това е пречка претенциите за вреди
от тяхната дейност да бъдат предявени срещу БНБ по ЗОДОВ. На практика налага се в
закона принципно да се уреди тази възможност. Аргументите в тази насока могат да се
синтезират в следните основни моменти. Квесторите се назначават спрямо субект, който е
адресат на надзор, упражняван от ресорните органи на БНБ. Учредяването на квестура не
прекратява надзора, а напротив - той се интензифицира, тъй като се допълва с
правомощията на назначените квестори. Последните упражняват собствена компетентност,
която притежават по силата на закона, а за нея с основание се поддържа, че е продължение
на надзорната власт на органите на БНБ33. От тази гледна точка квесторите са „ръцете“ на
надзорните органи на място в конкретната банка. Чрез тях надзорът се трансформира в
изключително плътна и интензивна властническа намеса, която е невъзможна от позицията
на органите на БНБ (последните надзирават цялата банкова система, докато квесторите се
фокусират само върху отделната банка). Квесторският режим е част от самия банков надзор,
а ЗКИ допуска на квесторите да бъдат давани задължителни предписания от БНБ. Тази
възможност се предвижда, защото в крайна сметка отговорността за ефективен надзор носят
ресорните органи на БНБ. За това квесторите могат да бъдат заменени във всеки момент,
без да имат право да обжалват своето освобождаване (чл. 106, ал. 4 ЗКИ). Горните
обстоятелства изразяват намерението на законодателя да ги постави под прякото
подчинение на БНБ. Така въпросът за отговорността за вреди от дейността им е проявление
на по-общия въпрос за отговорността за вреди от упражняване на надзорната функция
(уреден по общ начин в чл. 79, ал. 9 ЗКИ34). Ето защо на адресатите на властническите
правомощия на квесторите трябва да се осигури практическа възможност да претендират
обезщетение на вреди по реда на ЗОДОВ. Но това може да стане само след съществено
допълнение на правната уредба на квесторския режим в ЗКИ.

В заключение фигурата на квестора следва да се маркира и от друг аспект.

Квесторът поема управление на банка в особено тежко състояние. Последици от лошото й
управление могат да се проявят на по-късен етап при вече учредена квестура. Правната
уредба трябва да осигури защита и на самите квестори от всевъзможни искове за вреди в
това отношение. Изложената в този труд концепция по никакъв начин не влошава тяхното
положение на тази плоскост, защото в крайна сметка ЗКИ ограничава отговорността им до
вредите, причинени от тях умишлено. Освен това те упражняват правомощията си в
условията на широка оперативна самостоятелност, което допълнително стеснява
приложното поле на личната им отговорност, тъй като обезщетение на вреди от
нецелесъобразни актове не се дължи.
Сюлейман БАШОВ, катедра „Публичноправни науки“ ЮФ, УНСС
________

1
Отменен със Закона за банките (ЗБ, обн. ДВ, бр. 52/1997 г .), който действа до влизане в сила на
ЗКИ.
2
Вж. чл. 285 и сл. на Закона за пазарите на финансови инструменти (обн. ДВ, бр. 15/2018 г., посл.
изм. бр. 25/2022 г.); чл. 597, ал. 4 на Кодекса за застраховането (обн. ДВ, бр. 102/2015 г., посл. изм.
бр. 25/2022 г.); чл. 348 на Кодекса за социалното осигуряване (обн. ДВ, бр. 110/1999 г., посл. изм.
бр. 25/2022 г.); чл. 270 и сл. на Закона за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други
предприятия за колективно инвестиране (обн. ДВ, бр. 77/2011 г., посл. изм. бр. 25/2022 г.); чл. 20 и
сл. от Закона за стоковите борси и тържищата (обн. ДВ, бр. 93/1996 г., посл. изм. бр. 52 от 9/2020
г.).
3
Вж. например Георгиев, В. Правното положение на квестора според Закона за банките и
кредитното дело. - В: Съвременно право, № 5 (1994); Големинов, Ч. Относно правната уредба на
квесторите и на банковата несъстоятелност. - В: Финансово-данъчен контрол, № 10 (1996); Таджер,
В. Квесторът - нов субект на търговското право. - В: Съвременно право, № 2 (1997); Димитров, В.
Въведение в банковото право. Търговската банкова дейност и нейната публичноправна уредба.
София: Нова звезда, 1996, с. 242-248; Георгиев, В. Правно положение на квестора в банковото
право. - В: Търговско право, № 2 (2000).
4
Marchant, J. R. and Charles, J. F. Cassell’s Latin Dictionary. Latin-English and English-Latin. Funk
& Wagnalls Company, New York, 1953, p. 459.
5
Самият термин „квестор“ се среща например в чл. 243, § 5, б. „б“ на Регламент (ЕС) № 575/2013,
но тамошната му употреба се дължи на българския превод на документа. В английската версия се
използва терминът receivership, респ. receiver, а във френския administration judiciaire, респ.
l'administrateur judiciaire (по аналогия със съответните правни фигури в английското, респективно
във френското право).
6
Закон за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни
посредници (обн. ДВ, бр. 62 от 14 август 2015 г., изм. и доп. ДВ. бр. 25 от 29 март 2022 г.).
7
Така Димитров, В. Банково право. София: ИК УНСС, 2021, с. 107-108.
8
Фигурата на временния управител се появи във вътрешното ни право с транспониране на
Директива 2014/59/ЕС на ЕП и на Съвета от 15 май 2014 г. Това стана с приемане на специалния
ЗВПКИИП. Освен временен управител, този закон предвиди и статута на извънредния управител на
банка в режим на преструктуриране. Вж. чл. 29 и чл. 35 на цитираната Директива, респ. чл. 46 и чл.
54 на ЗВПКИИП.
9
Вж. Masiukiewicz, P. Receivership in banking: Theory and practice. - In: Urbanek, P. (ed), Corporate
Governance in the Banking Sector. Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, 2013, p. 156.
10
За сравнение между двете фигури вж. Димитров, В. Банково право. София: ИК УНСС, 2021, с.
189-193.
11
Това виждане се споделя и в съдебната практика - вж. Решение № 7872/30.06.2021 по адм. д. №
9734/2018 на III отд. на ВАС и Решение № 2904/30.04.2018 г. по адм. д. № 6771/2017 г. на АССГ, I
о. 20 с-в.
12
За понятието „управителско правно отношение“ вж. Даскалов, В. Имуществена отговорност на
управителя за вреди, причинени на дружеството. София: Сиела, 2019, с. 77-89.
13
По-подробно вж. Даскалов, В., ibid., с. 85-108.
14
Легална дефиниция на понятието администратор вж. в т. 1, § 1 от Допълнителните разпоредби
на ЗКИ.
15
Например предприемайки действия по оздравяване на банката, квесторите могат да договорят с
кредиторите на банката, но не и едностранно да им налагат волята си. В това отношение според чл.
111, ал. 1 ЗКИ те могат да договарят намаляване, разсрочване и новиране на вземанията им.
16
Квесторите се разглеждат като административни органи и от Димитров, В. Въведение в
банковото право…, с. 246-248 и Георгиев, В. Правното положение на квестора…., с. 47-53. В
унисон с това виждане е и легалната дефиниция на понятието „административен орган“ в § 1, т. 1
от Допълнителните разпоредби на АПК, според която административен орган е всеки носител на
административни правомощия, овластен въз основа на закон.
17
Подробно за квесторския надзор вж. Димитров, В. Въведение в банковото право…, с. 303 и сл.
18
Вж. аргументираната теза по този въпрос на Костов, М. Правосубектността като компетентност
на държавен орган. - В: Правна мисъл, 1979, № 3, с. 41. Проф. М. Костов уточнява, че схващането
за компетентността като правосубектност на държавния орган се поддържа и в съветската правна
доктрина. В тази насока цитира авторите Александров, Н. Г. Законность и правоотношения в
советском обществе. М., 1955, с. 89; Козлов, Ю. М. Предмет советского административного
права. М., 1967, с. 122-123 и др.
19
Често лицата, на които се възлагат властнически правомощия, без да са част от държавния апарат,
в литературата и в практиката се определят като частни лица, упражняващи публични функции.
20
Костов, М. Правосубектността като компетентност на държавен орган…, с. 46.
21
В литературата и в практиката фигурата на държавния орган много често се смесва със самото
юридическо лице, в чиято структура той е позициониран. Между държавния орган и юридическото
лице обаче винаги съществува концептуална разлика и тя трябва да се отчита дори държавният
орган да е и орган на юридическото лице (в който случай той се характеризира с двойнствен правен
режим). За трудностите при провеждането на това разграничение вж. Георгиев, В. Публични
правоотношения. София: Сиела, 1998, с. 161-162.
22
В този смисъл вж. Димитров, В. Въведение в банковото право…, с. 206.
23
Специалният надзор по гл. XI, раздел VIII на ЗКИ е отменен: ДВ, бр. 12 от 2021 г., в сила от
12.02.2021 г.
24
Това виждане е логическо продължение на тезата, че квесторът упражнява властнически
правомощия. По-подробно вж. Георгиев, В. Правното положение на квестора според Закона за
банките и кредитното дело. - В: Съвременно право, 1994, № 5, с. 47-53; Димитров, В. Въведение в
банковото право..., с. 247-248. Макар и обосновано, тази теза не среща подкрепа в съдебната
практика, която ще бъде обсъдена по-нататък.
25
За тази категория правомощия ЗКИ постановява, че трябва да бъдат упражнявани с грижата на
добрия стопанин (чл. 112, ал. 1 ЗКИ). Няма логика тази разпоредба да се свързва с властническите
правомощия на квестора, тъй като „добрият стопанин“ е мащаб на дължима грижа при упражняване
на частна дейност, а не при упражняване на публични функции (за които са налице други принципи).
Друг е въпросът, че заложеният мащаб на дължима грижа в същата норма трябва да е грижата на
добрия търговец, а не на добрия стопанин.
26
Доколкото уредените в ЗКИ правомощия на квестора се упражняват при широка оперативна
самостоятелност, задължения за конкретни негови действия могат да произтичат главно от
задължителни предписания, дадени му от надзорния орган (управителния съвет на БНБ).
27
Относно възлагането на работа по смисъла на чл. 49 ЗЗД вж. статията на д-р Ивайло Тосков:
Тосков, И. Възлагането на работа по смисъла на чл. 49 ЗЗД. - В: Търговско и облигационно право,
2018, № 7, с. 40-50.
28
По конкретния правен спор, въпреки изложените разсъждения за наличие на възлагателно
правоотношение между БНБ и банковите квестори, исковете за вреди срещу „възложителя на
работа“ (БНБ) са отхвърлени. За това и в изложението към подадената касационна жалба срещу
решението на Софийския апелативен съд не са формулирани правни въпроси в тази насока. Ето
защо и определението на ВКС по чл. 288 ГПК, с което не допуска делото до касационно обжалване,
не коментира проблема дали е налице възлагане на работа по смисъла на чл. 49 ЗЗД между БНБ и
банковите квестори (вж. Определение № 74/17.02.2022 год. по т. д. № 932/2021 г. на ВКС, ТК, I т.
о.).
29
Вж. Костов, М. Правосубектността като компетентност на държавен орган…, с. 45.
30
Марков, М. Облигационно право. 9-то издание. София: Сиби, 2014, с. 425.
 31
По въпроса за вината на деликвента като предпоставка за отговорността на възложителя на работа
в най-новата ни правна теория вж. Тосков, И. Вината елемент ли е от фактическия състав на
отговорността по чл. 49 от Закона за задълженията и договорите? - В: Търговско и облигационно
право, 2021, № 7, с. 14-21.
32
Това е така най-малкото защото по реда на ЗОДОВ може да бъде претендирано обезщетение за
вреди от незаконосъобразни действия и бездействия при и по повод изпълняване на
административна дейност, а освен това може да се претендира обезщетение за вреди от нарушение
на правото на Европейския съюз.
33
Димитров, В. Въведение в банковото право..., с. 242-243.
34
Башов, С. Отговорността за вреди по чл. 79, ал. 9 от Закона за кредитните институции. - В:
Търговско и облигационно право, 2021, № 9 - приложение; вж. същата статия и в сп. Счетоводство,
данъци и право, 2021, № 9.

Protect pdf from copying with Online-PDF-No-Copy.com